Rechtmatigheid

Inleiding

In artikel 213 van de Gemeentewet staat dat de accountant jaarlijks een verklaring moet afgeven over de mate waarin de verantwoorde baten, lasten en mutaties van balansposten rechtmatig tot stand zijn gekomen. Rechtmatigheid is het voldoen aan interne en externe wet- en regelgeving.

Jaarlijks wordt het normenkader gescreend op gewijzigde, interne en externe, regelgeving. Aan de hand van deze screening wordt het normenkader geactualiseerd.

In het normenkader is het volgende opgenomen:

• Wet- en regelgeving die van hogerhand is opgelegd (Europa, rijk, en provincie);
• Verordeningen en andere kaderstellende raadsbesluiten (inclusief de begroting en de verordeningen 212 en 213).

Het normenkader maakt onderdeel uit van het controleprotocol wat eind 2019 door de gemeenteraad is vastgesteld.  

In het controleprotocol staat wat de accountant in opdracht van de raad doet om een oordeel te vormen over de Jaarrekening 2019. Hierin zijn onder andere de goedkeuringstoleranties opgenomen die de accountant dient te hanteren voor de controle. Voor 2019 zijn de volgende toleranties vastgesteld:

Auditfunctie en uitgevoerde audits in 2019

Om het ambitieniveau van Breda ten aanzien van beheersing en controle waar te kunnen maken, is in 2019 de auditfunctie binnen Concerncontrol versterkt. In 2019 zijn de eerste stappen gezet richting een volwaardige en professionele auditfunctie die (toetsbaar) aan de externe eisen voldoet. Er zijn diverse auditprogramma’s ontwikkeld en uitgevoerd, waarmee de organisatie zelf beter zicht krijgt op de kwaliteit van het financieel beheer binnen de organisatie en de afhankelijkheid van de externe accountant is afgenomen. De uitvoering van de interne audits leiden daarbij tot verbetering van de controledossiers voor de accountant en een meer effectief/efficiënt verloop van de accountantscontrole. De auditfunctie neemt ook een steeds belangrijkere positie in bij de advisering over verbetering van processen, systemen en informatievoorzienig o.a. in het kader van het MVP.  

In 2019  zijn de volgende audits uitgevoerd:

1. Inkoop- en aanbesteding, factuurafhandeling en inhuur derden;
2. Verschillende opbrengsten processen zoals Legesopbrengsten, Algemene Uitkering,  Parkeeropbrengsten, Opbrengsten Sw-bedrijf, Verhuuropbrengsten en opbrengsten OZB, Afvalstoffen- en , Rioolheffing;
3. Subsidieverstrekking;
4. Inkomende subsidies: SISA;
5. Verstrekking bijstandsverlening WWB, IOAW, IOAZ, BBZ;
6. Verstrekking WMO-voorzieningen ( Zorg in Natura en Persoonsgebonden budget);
7. Verstrekking jeugdhulp (Zorg in Natura en Persoonsgebonden budget);
8. Personele lasten;
9. Balansonderzoek;
10. Treasury.

Bevindingen 2019
Bij de uitvoering van de audits zijn diverse rechtmatigheids fouten/onzekerheden geconstateerd die hieronder worden toegelicht:

Rechtmatigheidsfouten
Uit de audits zijn met name fouten geconstateerd bij inkopen en aanbesteding en inhuur derden.

Bij inkopen en aanbesteding  blijkt dat er vooral het nodige fout gaat bij decentrale inkopen die niet via het team inkoop worden of zijn ondersteund. Tijdens de controle 2019 is uiteindelijk vastgesteld dat een totaalbedrag aan € 1,9 miljoen niet rechtmatig is aanbesteed (dit was in 2018 € 3,7 miljoen). De rechtmatigheidsfout voor 2019 betreft voornamelijk doorwerking van uitgaven die zijn gedaan op bestaande contracten, die in het verleden onrechtmatig zijn aangegaan (€ 1,8 miljoen). Eén onrechtmatigheid betreft de verlenging van het contract administratieve dienstverlening voor jeugdhulp met een waarde van +/- € 0,5 miljoen.

In 2019 is geconstateerd dat er nog inhuur van medewerkers buiten de reguliere processen en systemen heeft plaatsgevonden, waardoor in verschillende gevallen sprake is geweest van onrechtmatigheden (totaal +/- € 1,3 miljoen). In 2018 was dit een vergelijkbaar bedrag (€ 1,1 miljoen). Een groot deel van de afwijkingen betreft inhuuropdrachten, die vóór 2019 zijn verstrekt en doorlopen in 2019.

Onzekerheden
Voor de verantwoording van de decentralisaties in het Sociaal Domein, is er in 2019 wederom een afhankelijkheid  van ketenpartners zoals  zorgaanbieders, de sociale verzekeringsbank (SvB) en het Centraal Administratie Kantoor (CAK). Dit leidt tot de volgende onzekerheden:  

1. Onzekerheden met betrekking tot bestedingen persoonsgebonden budgetten;
2. Onzekerheden met betrekking tot prestatielevering (Zorg In Natura), waarbij onvoldoende controle informatie beschikbaar is (kleine zorgaanbieders met inkoopvolume < € 125.000);
3. Onzekerheden met betrekking tot kapitaallasten Zorgaanbieders Beschermd Wonen als gevolg van gewijzigde verrekening met zorgaanbieders en;
4. Onzekerheden met betrekking tot de ontvangsten eigen bijdrage CAK.  

Een aanvrager van een voorziening, hulp in de huishouding, zorg in natura of een financiële tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO een eigen bijdrage verschuldigd. De wetgever heeft bepaald dat de berekening, oplegging en incasso van deze eigen bijdrage wordt uitgevoerd door het CAK. De informatie van het CAK (om privacy redenen beperkt) is ontoereikend om als gemeente de juistheid op persoonsniveau en volledigheid van de eigen bijdragen als geheel te kunnen vaststellen. Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid en volledigheid van de eigen bijdragen op grond van de WMO geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Dit betekent dat door de gemeenten geen zekerheden omtrent omvang en hoogte van de eigen bijdragen kunnen worden verkregen.

Rechtmatigheidsverantwoording
In 2019 is het beleidsplan voor de implementatie Rechtmatigheidsverantwoording door het college van B&W vastgesteld en aan de gemeenteraad aangeboden. In het beleidsplan is het ambitieniveau voor 2020 en 2021 uitgewerkt. In het jaarverslag 2020 zal de eerste expliciete rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen in de rechtmatigheidsparagraaf van het jaarverslag. De verantwoording wordt opgesteld door het college op basis van de voortgangsrapportages van het MVP, managementrapportages en de interne managementletter van de auditfunctie. In 2020 zal rechtmatigheidsverantwoording nog niet vallen onder de reikwijdte van de accountantscontrole. In verband met wijziging van benodigde wet- en regelgeving zal dit pas in 2021 in werking treden. De kwaliteit van de (totstandkoming van de) rechtmatigheidsverantwoording wordt getoetst door de accountant; de bevindingen worden gerapporteerd in het accountantsverslag 2020. Daarnaast zal de accountant nog in zijn eigen controleverklaring een oordeel geven over rechtmatigheid.

Meerjaren Verbeterprogramma 2018-2020
In het Meerjaren Verbeterprogramma 2018-2020 (MVP) is de kwaliteit van het financieel beheer binnen de gemeente Breda in beeld gebracht. Op de belangrijkste processen zijn diverse verbeteringen noodzakelijk om in control te komen.
Zowel uit de tweede voortgangsrapportage 2019 van het MVP, de board letter 2019 van de accountant en de bevindingen uit de audits blijkt dat het financieel beheer binnen de gemeente Breda nog niet voldoet aan de te stellen eisen. Uit de meest recente voortgangsrapportage aan college en gemeenteraad blijkt dat verbetering is ingezet maar dat de implementatie en borging van beheersmaatregelen bij processen als Inkoop/aanbesteding, Inhuur derden, Subsidies, WMO en Jeugdzorg nog een grote uitdaging voor de organisatie vormen.
De uitkomsten van de verschillende audits en de ook over 2019 nog geconstateerde fouten en onzekerheden op de belangrijkste financiële stromen bevestigen dit beeld. De kwaliteitsverbetering in het primaire en ondersteunende proces (1e en 2e lijn) zal in 2020 een extra impuls moeten krijgen met de gemeente-brede invoering van de rechtmatigheidsverantwoording.

Begrotingsrechtmatigheid

Bij de begroting is het college door de raad gemandateerd om deze binnen de afgesproken financiële kaders uit te voeren. Volgens de financiële verordening stelt de raad de begroting vast op programma-niveau. Dit betekent dat het college binnen een programma over- en onderschrijdingen mag realiseren zolang het saldo van een programma  niet wordt overschreden.Volgens de kadernota rechtmatigheid moet het college bij de jaarrekening inzicht geven in de begrotingsoverschrijdingen aan de lastenkant, waarbij oorzaken en achtergronden worden toegelicht. Bij de jaarrekening krijgt de raad dit overzicht voorgelegd om overschrijdingen waar nodig alsnog te autoriseren.
Bij de tussentijdse bestuursrapportage  wordt de raad geïnformeerd over overschrijdingen, die op dat moment bekend zijn. Deze leiden op dat moment niet tot formele begrotingswijzigingen, maar worden bij de jaarrekening alsnog geautoriseerd.

Voor de beoordeling van het begrotingscriterium komen de lastenoverschrijdingen van programma 1  Vitaal en Sociaal, programma 4 Basis op orde in Breda, en programma 5 Organisatie en financiën in aanmerking. Een overschrijding op de lastenkant wil niets zeggen over het tekort op het programma als geheel, want er wordt geen rekening gehouden met de extra inkomsten. Voor een overzicht van onder- en overschrijdingen verwijzen we u naar de programmaverantwoording.

Om de analyse op hoofdlijnen te kunnen uitvoeren wordt een ondergrens gehanteerd van € 0,3 miljoen op thema-product-niveau. Deze ondergrens  sluit aan met de rapporteringstolerantie die in het controleprotocol is vastgelegd, dat door de raad is vastgesteld. De rapporteringstolerantie houdt in dat de accountant alle gesignaleerde onrechtmatigheden die groter zijn dan dit bedrag in het verslag van bevindingen moet opnemen.

Programma 1 Vitaal en sociaal Breda

Binnen het thema opgroeien, product primair en voortgezet onderwijs wordt de overschrijding aan de lastenkant veroorzaakt door de overschrijding op de kosten van het leerlingenvervoer. Deze overschrijding wordt met name veroorzaakt door extra begeleiding op moeilijke trajecten door de verzwaring van gedragsproblematiek. De overschrijding is rechtmatig omdat deze past binnen bestaand beleid en niet beïnvloedbaar is als gevolg van open einde regeling

Binnen het thema opgroeien, product jeugdhulp geëscaleerde zorg wordt de overschrijding met name veroorzaakt door de afrekeningen van met jeugdhulpaanbieders van voorgaande jaren voor een totaalbedrag van € 6,6 miljoen. Tegenover deze oude afrekeningen staan extra opbrengsten van € 5 miljoen. Omdat de afrekeningen van oude jaren pas in het laatste kwartaal zijn afgerond, zijn de overschrijdingen hoger dan bij de Bestuursrapportage was voorzien. De overschrijding is rechtmatig omdat deze past binnen bestaand beleid en niet beïnvloedbaar is als gevolg van open einde regeling.

Binnen het thema betrokken zijn, product volwassenen maatwerkwerkondersteuning is een overschrijding van € 1,7 miljoen aan de lastenkant, veroorzaakt door een toenemend beroep op de maatwerkvoorzieningen. De invoering van het abonnementstarief leidt tot een aanzuigende werking, hier is sprake van een open einde regeling, waardoor deze kosten niet beïnvloedbaar zijn. Daarmee wordt de begrotingsrechtmatigheid niet aangetast.

Binnen het thema Thuis, product Volwassen geëscaleerde zorg is een overschrijding van € 0,4 miljoen op de lasten. Dit hangt samen met het tekort op beschermd wonen van € 0,9 miljoen. Hier is sprake van een open einde regeling waardoor deze kosten niet beïnvloedbaar zijn, de begrotingsrechtmatigheid wordt hiermee niet aangetast.

Binnen het thema Leren, ontwikkelen en werken, product bijzondere bijstand, is een overschrijding van € 0,5 miljoen op de lasten ontstaan als gevolg van de dotatie aan de voorziening dubieuze debiteuren, waarvan de dotatie niet was begroot. Hetzelfde doet zich voor binnen het thema Leren, ontwikkelen en werken, product Wet BUIG en overige regelingen.  Hier is de overschrijding € 0,5 miljoen. Naar aanleiding van berekening toereikendheid van de voorzieningen, waren dotaties noodzakelijk. Deze overschrijding is rechtmatig omdat deze past binnen het  bestaand beleid en niet eerder  gesignaleerd had kunnen worden.

Binnen het thema Leren, ontwikkelen en werken, product Sociale werkvoorziening is een overschrijding van € 1 miljoen ontstaan. Deze overschrijding is het gevolg van een administratieve wijziging, die bij jaarrekening is verwerkt. Abusievelijk is in de begroting alleen de netto-omzet van 0,2 miljoen opgenomen aan de batenkant. In plaats hiervan hadden de lasten van 1 miljoen en de baten van 1,2 miljoen afzonderlijk opgenomen moeten worden. Omdat er tegenover de extra lasten direct te relateren extra baten staan, wordt deze overschrijding als rechtmatig aangemerkt.

Programma 4 Basis op orde in Breda

De lastenoverschrijding binnen het thema Veilig Breda, product Veiligheid Openbare ruimte heeft betrekking op aanvullende kosten gemaakt op het gebied van evenementen en kosten voor bezwaar en beroep. De kosten met betrekking tot evenementen hangen samen met legesinkomsten. De kosten samenhangend met bezwaar en beroep zijn gemeld bij de Bestuursrapportage en hebben  te maken met rechtszaken zoals voor het traject van de Moskee aan de Vlaanderenstraat. Deze kosten passen binnen bestaand beleid en worden desgevolg aangemerkt als rechtmatig.

Binnen het thema Dienstverlening, product publieksservice, zien we hogere lasten voor legesproducten. Deze lasten worden gedekt door hogere samenhangende baten en worden om deze reden als rechtmatig aangemerkt.  

Binnen het thema Beheer van de openbare ruimte zien we hogere lasten op het product beheer openbare ruimte groen. De overschrijding wordt onder andere veroorzaakt door hogere kosten als gevolg van droogte en aanpak eikenprocessierups. Deze kosten passen binnen het bestaande beleid en zijn bij de Bestuursrapportage gemeld om deze reden wordt de overschrijding  als rechtmatig aangemerkt. De aanvullende kosten van € 0,7 miljoen voor Stad in een groen park zijn voor het deel van het herstel kwadrant Park Valkenberg reeds gemeld bij de Bestuursrapportage. De overige overschrijding van € 0,4 miljoen wordt veroorzaakt door diverse verzoeken vanuit de stad in verband met aanpak wortelopdruk, vervangen van groen in verband met sociale onveiligheid, aanleg van de Plukroute (Breda Begroot). Deze kosten zijn passend binnen het bestaande beleid en worden om deze reden niet als onrechtmatig aangemerkt.

Binnen het thema Beheer van de openbare ruimte, product riolering wordt de overschrijding van de lasten veroorzaakt door de dotatie aan de voorziening riolering. Dit is veroorzaakt door de hogere baten van riolering welke in 2019 zijn ontvangen, welke worden gestort in de egalisatievoorziening. De aanvullende lasten worden gedekt door hogere samenhangende baten en worden om deze reden als rechtmatig aangemerkt.  

Binnen het thema Beheer van het gemeentelijk Vastgoed zijn een aantal overschrijdingen ontstaan. Er zijn in 2019 aanpassingen gedaan aan noodzakelijke maatregelen voor brand- en dak-veiligheid en het herstellen van vandalisme. Deze posten waren niet voorzien en zijn omwille van veiligheid uitgevoerd, en worden daarmee niet als onrechtmatig aangemerkt. Verder is onder dit thema een uitgave opgenomen van € 0,235 miljoen als gevolg van het doen van investeringen aan de ijsbaan. Voor deze uitgaven is onterecht geen krediet gevoteerd en uitgaven zijn niet geactiveerd. Dit leidt tot een fout, maar leidt niet tot begrotingsonrechtmatigheid.

Binnen het thema Open Overheid, product college en ondersteuning college is een aanvullende storting in de voorziening voor politieke ambtsdragers van € 1 miljoen opgenomen. Omdat deze gevormd wordt op basis van de actuariële berekeningen per peildatum 31 december 2019 kan deze niet in de begroting worden opgenomen. Als gevolg van de lage rentestand was deze storting noodzakelijk. Voor de bepaling van de toereikendheid van de voorziening was een aanvullende storting  noodzakelijk. Deze overschrijding is rechtmatig omdat deze past binnen bestaand beleid en niet eerder gesignaleerd had kunnen worden.

Binnen het thema open overheid, product Raad, commissies en griffie zijn de aanvullende lasten in verband met hogere accountantskosten en nabetalingen als gevolg van de nieuwe rechtspositie voor raadsleden opgenomen. Aan deze uitgaven liggen raadsbesluiten ten grondslag. Omdat raadsbesluit met betrekking tot rechtspositie raadsleden eind december is vastgesteld, is deze overschrijding niet eerder gesignaleerd en is deze rechtmatig.

Programma 5 Organisatie en financiën van Breda

Binnen het Thema een toekomstbestendige organisatie, product overhead, wordt de lastenoverschrijding voor het overgrote deel veroorzaakt door de overschrijding op de kosten voor bedrijfsvoering voor de gehele gemeentelijke organisatie. Met name doordat minder inzet van personeel aan investeringen, grondexploitaties en voorzieningen heeft kunnen plaatsvinden is er sprake van hogere lasten. Daarnaast leidt overschrijding van de kosten van inhuur (met samenhangende lagere salarislasten) tot een overschrijding. Deze overschrijding is reeds gemeld bij de Bestuursrapportage 2019 en wordt om deze reden aangemerkt als rechtmatig.

De overschrijding binnen het thema Solide financiën, product overige algemene dekkingsmiddelen, betreft de kosten die door de Gemeente betaald zijn in het kader van Fort Oranje. Deze kosten worden betaald uit de bijdrage die vanuit het Gemeentefonds in 2017 als regiogemeente is ontvangen. Deze post is verrekend met de balanspositie, die hiervoor is gevormd. Deze overschrijding is rechtmatig omdat deze past binnen bestaand beleid en de lasten worden gedekt door samenhangende baten.

Daarnaast is binnen het thema investeringsreserve de storting in de investeringsreserve opgenomen voor de Doorstroomvoorziening. Dit is conform raadsbesluit in 2019, echter hiervoor was abusievelijk geen begrotingswijziging opgenomen. Dit tast de begrotingsrechtmatigheid niet aan.